Сущность, типы и этапы разработки программ. Программа и план

А. Сущность программы

Программа — понятие многоаспектное. В одном слу­чае программа служит основой или общим ориентиром в разработке планов (пятилетних, годовых). Такую функ­цию, к примеру, выполняет Программа КПСС, в которой содержатся основные направления и параметры движе­ния советского общества к коммунизму.

здесь разработка программы предшествует разработке планов. В другом случае программы являются средством реализации планов. В этом случае они включаются в план, являются его составной частью и разрабатываются вме­сте с планом. Так, десятая пятилетка предусматривала реализацию серии программ. Важнейшей из них является программа социального развития и повышения уровня жизни народа. План включает и программы создания различного рода производственно-территориальных комп­лексов. В третьем случае программа и план не уклады­ваются друг в друга, а пересекаются, перекрещиваются. Программа выходит за календарные и содержательные рамки плана. Она рассчитывается на более длительный срок, нежели план, предусматривает больший круг задач, мероприятий, нежели способен включить в себя план. Здесь программа входит в план только в той ее части, которая фигурирует в плане.

Понятие «программа» весьма близко к понятию «проект», а потому нередко программно-целевое управле­ние называют управлением по проекту. Однако синони­мичное употребление этих терминов обосновано только тогда, когда речь идет о большом, имеющем, как правило, национальное значение проекте.

В собственно же программно-целевом управлении проект выступает как «структурный элемент крупномас­штабной программы главным образом национального ха­рактера» ^[247]. Здесь проект выступает как подчиненный по отношению к программе компонент, конкретизирует про­грамму, поскольку содержит перечень и характер работ, проводимых для достижения цели.

Проекты реализуют частные, конкретные цели, кото­рые в свою очередь являются средствами в достижении основной цели.

Задача руководителей программы состоит в том, чтобы получить возможно большее количество самых разнооб­разных проектов, содержащих различные пути и средства движения к конечной цели, а затем выбрать наиболее эффективные из них, те, что в рамках имеющихся ресур­сов ведут к цели наикратчайшим путем. В решении этой задачи (отбора проектов) хорошую службу может сослу­жить конкурс проектов. Конкурсы бывают открытые и закрытые. Закрытые конкурсы предпочтительнее, по­скольку они снижают уровень субъективизма в оценке и

отборе проектов. В жюри конкурса привлекаются спе­циалисты, всего более компетентные в области, к которой относятся проекты. Голосование предпочтительно тайное, чем обеспечивается свобода членов жюри в оценке п вы­боре проекта.

Различают обычно нецелевые и целевые программы, которые отличаются друг от друга степенью интеграции участвующих в программе организаций. В нецелевых программах степень интеграции сравнительно невелика, организации здесь, в сущности, автономны, самостоя­тельны в сфере финансирования, кадров, управления. Они связаны скорее отношениями координации, нежели субординации и интегрирования. Нецелевая программа носит, по существу, многоцелевой характер. Реализуя собственную цель, каждая организация вносит тем самым свой вклад в осуществление программы. Специальный орган для управления программой, которому бы подчиня­лись другие организации, ие создается. Координация же осуществляется или лицами, специально выделенными для этой цели организацией, или, если организации под­чиняются одному ведомству, уполномоченным или руко­водителями этого ведомства.

Нецелевые программы создаются для координации близких или однородных работ в одной отрасли, для сов­местного решения одной проблемы организациями, могу­щими принадлежать к различным ведомствам, к основ­ным и обслуживающим отраслям. Нецелевые програм­мы — это по преимуществу внутриотраслевые программы.

Иное дело целевые программы. Степень интеграции здесь исключительно высока, и достигается она посредст­вом создания специального органа управления, которому подчинены все участвующие в программе организации и который координирует и субординирует их работу.

Все организации, участвующие в программе сообща, в единстве, действуют во имя достижения установленной программой единой цели, они едины, интегрированы на всех этапах разработки и выполнения программы. Цели различных организаций строго субординированы, под­чинены главной цели, причем каждая конкретная, проме­жуточная цель являет собой звено, ступень достижения конечной цели. В своей работе все организации следуют единой стратегии. Они участвуют в разработке и выборе

альтерпатив, но следуют альтернативе, принятой органом управления программой.

Орган управления программой централизует матери­альные, финансовые и трудовые ресурсы, является их единственным распределителем среди организаций. Ему принадлежит право определять приоритеты в распределе­нии ресурсов между организациями, право поддерживать отношения с вышестоящим руководством и другими орга­низациями, не входящими в программу.

«Главное в программе,— пишет академик А. Г. Аган­бегян,— то, что все ее стороны и элементы подчинены ко­нечным целям, ради достижения которых программа раз­рабатывается и осуществляется... Стержень программы составляет система «цели и задачи — необходимые ре­сурсы— комплекс взаимосвязанных мероприятий» ^[248].

Комплексная целевая программа — это директивный документ, содержащий совокупность (систему) экономи­ческих, технико-технологических, научно-исследователь­ских, проектно-конструкторских, организационных, идео­логических и других мероприятий, направленных на до­стижение определенной цели. Достижение этой цели в плановом социалистическом обществе обязательно пред­полагает увязку во времени цели и ресурсов, необходи­мых для ее достижения, увязку планов отраслей, ведомств и организаций, участвующих в разработке и реализации программы, планов научно-технических работ, матери­ально-технического снабжения, распределения и исполь­зования трудовых ресурсов, сочетания экономических, со­циальных и идеологических целей.

Поскольку целью социалистического общества являет­ся человек, возможно более полное удовлетворение его потребностей, создание условий для его всестороннего развития, программы здесь отличаются гуманистической направленностью, ориентированностью на человека.

Б. Многообразие программ

Программы весьма и весьма разнообразны по своему характеру, цели, объему, времени и другим признакам, причем различные авторы дают различную классифика­цию программ.

Так, сотрудники Центрального экономико-математиче­ского института считают¹, что по отношению к целям развития имеются программы целевые и ресурсные; по направленности на развитие социально-экономических си­стем — вещественные, информационные, совмещенные; по характеру охватываемых программой связей — внешние (межгосударственные) и внутренние (внутригосударст­венные); по уровню административного деления — обще­союзные, республиканские, областные, краевые, город­ские, районные; по охвату производственно-хозяйственных подразделений — межотраслевые, отраслевые, территори­альные, а также программы объединений, предприятий, организаций; по продолжительности — краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные; по основному содержа­нию — социально-экономические, социальные, идеологи­ческие, организационно-хозяйственные, внешнеэкономиче­ские, оборонные, производственно-экономические, научно- технические, природно-ресурсные; по очередности реали­зации — первоочередные, второй, третьей и других оче­редей; по составу целей — одноцелевые, многоцелевые; по форме представления целей — с количественно определен­ной целью (целями), с качественно неопределенной целью (целями), смешанные.

Академик А. Г. Аганбегян^[249][250] различает национальные программы, межотраслевые программы, функциональные народнохозяйственные программы, направленные на ре­шение проблем, «сквозных» для всех или большинства отраслей, комплексные региональные программы.

G точки зрения Б. Мильнера, Л. Евенко, В. Рапопор­та ^[251], есть программы:

общегосударственные — программы достижения круп­ных общеобщественных целей, зачастую охватывающие различные области производственной и непроизводствен­ной сферы, социальной и духовной жизни, международ­ных отношений и т. д. Такова, например, программа совер­шенствования хозяйственного механизма, принятая XXVI съездом КПСС;

функциональные — многоотраслевые программы, ори-

ептированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общегосударственной комплексной задачи усилиями ряда отраслей (развитие топливно-энергетической базы, транспортной системы и др·);

крупномасштабные региональные программы, разраба­тываемые в целях преобразования и развития определен­ного региона (хозяйственное освоение зоны БАМа, разви­тие сельского хозяйства Нечерноземья и др.);

программы целевого развития (межотраслевые или межрегиональные), направленные на решение узловой или узкой проблемы одной из отраслей, получение крупного научного результата, создание сложного и важного техни­ческого устройства и т. д. и выполняемые опять-таки сов­местными усилиями ряда отраслей и регионов;

организационно-строительные программы, нацеленные па создание новых крупных объектов народнохозяйствен­ного значения, территориально-производственных комп­лексов (строительство объединения КамАЗ, к примеру).

В свою очередь каждая из типов программ содержит подтипы, которые различаются по определенным призна­кам, связанным с целями, объемом, глубиной преобразо­ваний, уровнями, на которых программа разрабатывается. Так, к примеру, территориального типа программы могут разрабатываться и осуществляться на следующих уров­нях:

первый уровень — комплексное использование отдель­ных природных ресурсов территории, вовлекаемых в на­роднохозяйственный оборот; этот уровень предполагает создание комбинированных производств на базе одного вида природных ресурсов;

второй уровень — комплексное использование несколь­ких сопутствующих природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот одновременно; на этом уровне решаются внутритерриториальные межотраслевые проб­лемы;

третий уровень — комплексное развитие хозяйства в рамках биожономических систем; на этом уровне исполь­зуется окружающая среда при условии поддержания ее заданного качественного состояния; здесь важно обеспече­ние взаимосвязи производства и биосферы;

четвертый уровень — комплексное развитие социаль­но-экономической системы, обеспечивающее единство про­изводства, воспроизводства населения и улучшения усло­вий его жизни, воспроизводства природных условий;

пятый уровень — комплексный учет развития данного региона с решением проблем освоения других соседних ре­гионов, с решением крупномасштабных и долгосрочных народнохозяйственных проблем ^[252].

В. Научно-технические программы

Все большее место комплексные программы занимают в науке и технике, и это не случайно. Темпы научно-тех­нического прогресса растут, возникает масса круппых про­блем, связанных со все ускоряющимся моральным старе­нием техники и технологии, с необходимостью их замены новыми образцами, а новых — новейшими. На передний план выдвигаются повые направления научно-техническо­го прогресса, требующие особого внимания, возникают научно-технические проблемы, требующие объединения усилий большого количества организаций, совместных усилий ученых, специалистов, рабочих, концентрации больших ресурсов. Над успешным освоением космоса, соз­данием сверхсложных машин, подобных ЭВМ или сверх­звуковому самолету, работают огромные массы людей, множество научных, проектно-конструкторских и произ­водственных коллективов.

Как и любые другие комплексные программы, научно- технические программы содержат совокупность мероприя­тий, предусматривающих достижение определенных целей (научные открытия, создание новых образцов техники, новых технологий и т. д.).

При разработке комплексной научной или технической программы важно воссоздать картину как решенных про­блем, являющихся исходными для данпой программы, так и нерешенных проблем — фундаментальных и приклад­ных,— решение которых необходимо для достижения ос­новной цели программы.

Когда основная цель комплексной программы сформу­лирована, определена достаточно точно, перед руководст­вом программы встает задача определить составные части общей цели, иначе говоря, подцели, построить дерево це­лей. Эти подцели можно выделить, к примеру, делением общей цели на части по ходу времени. Тогда это будет пла-

пирование частных целей, или этапов работы, следующих друг за другом. Составные части общей цели могут яв­ляться также результатом конструктивного членения об­щей цели на блоки или членения по объему.

Достижение каждой из частных целей есть лишь сред­ство достижения общей цели. По этой причине в комплекс­ных научно-технических программах определение целей считается сделапным корректно, если цели определяются в терминах средств, необходимых для достижения общей цели. C другой стороны, если каждая цель сама является лишь средством, то каждое из имеющихся сегодня средств некоторое время назад само было целью. Диалектика вза­имного превращения средств и целей несовместима с под­меной или оправданием негодных средств высокими це­лями. Наказание следует неотвратимо: негодное средство приводит к достижению негодных целей, в результате чего бесполезно затрачиваются ресурсы и усилия больших коллективов. Сказанное совсем не значит, что поставлен­ная цель всегда достижима, а отрицательный результат всегда бесполезен. Однако в том-то и ценность комплекс­ного целевого планирования и управления развитием нау­ки и техники, что оно позволяет ставить реальные цели и использовать для их достижения эффективные средства.

Производя деление общей цели на части, частные цели, руководство программы обязано точно определить, кто, где, когда и как именно будет использовать частный результат общей программы. При членении общей цели комплексной программы на части мы «разрезаем» связи между частями целого, осуществляем разделение труда между участвующими в программе коллективами, а в каждом коллективе — между учеными и специалистами, с тем чтобы по окончании работы восстановить целост­ность научного результата, воссоздать реализованную об­щую цель. Разделение целого на части, разделение труда не самоцель, а средство достижения конечной, общей цели программы. Если разделенные части не удается соединить в целое, то общая цель, в сущности, остается нереализо­ванной. Это случается, когда или неверно расчленена об­щая цель, или произошла рассогласованность в характере или сроках работ, проведенных коллективами, участвую­щими в программе.

Объединение частичных результатов программы в це­лое, общий результат может быть достигнут только тогда, когда установлено и отлажено четкое взаимодействие кол­лективов, участвующих в программе. Но что значит «взаи­

модействие»? Слово это состоит из двух слов: «действие» и «взаимно», а потому при взаимодействии имеется в виду действие одного, ориентированное на другое. Установить взаимодействие между двумя частями целого, двумя орга­низациями — участниками программы — это значит опре­делить, какие действия второго и их результаты нужны для первого. Действия же первой организации и их ре­зультаты есть ответ на запрос второй организации, уча­ствующей в работе по достижению общей цели. Каждая часть общей программы взаимодействует с каждой другой прямо или опосредствованно, она выполняет определенную функциональную роль в системе, служит целому, работает для достижения общей, системной цели. Обеспечение эф­фективного взаимодействия частей — организаций, участ­вующих в программе,— непременное условие достижения общей цели, выполнения всей программы.

Итак, реализация целевых научно-технических про­грамм существенно зависит от характера взаимоотноше­ний, взаимодействия коллективов, участвующих в про­грамме. Чувство локтя в комплексной программе, способ­ность в любое время прийти навстречу пожеланиям коллег даже в ущерб собственному частному научному ре­зультату — непременное требование к коллективам и от­дельным людям в рамках комплексных научно-техниче­ских программ.

В комплексной научной программе должны содержать­ся ответы на вопросы:

какова главная цель программы;

кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализо­вывать;

какие ресурсы потребны для реализации программы и каковы источники их поступлений;

кто, где, когда и как именно будет использовать ре­зультаты реализованной комплексной программы.

Следует отметить, что ответ па последнюю группу во­просов не менее важен, нежели выполнение самой про­граммы.

Нередко случается так, что программа завершена, ис­комый результат получен, но организации, которая ис­пользовала бы этот результат, не предусмотрено. В итоге новейшие достижения пауки и техники не используются пли крайпе медленно внедряются в народное хозяйство.

Через какое-то время такая организация находится, по, ознакомившись с результатом, убеждается, что для впедрения полученного результата в практику пеобходи-

мо кое-что доделать. Исполнители программы приступают к доделкам, а внедрять оказалось нечего.

Бывает, и довольно часто, так, когда новинка, техни­ческая или технологическая, получена и сулит большой эффект, но использовать ее соответствующие ведомства не торопятся или вообще не хотят. В результате новинка ос­тается в одном или нескольких экземплярах и красуется подчас лишь на выставках.

Между тем создание нового технического устройства или новой технологии, будучи целью той или иной научно- технической программы, является средством достижения другой, не менее трудно достижимой, но более важной цели — масштабного применения новинки в производстве с тем, чтобы улучшить качественные технико-экономиче­ские показатели работы предприятий, объединений, отрас­лей. Только широкое использование новой техники позво­лит покрыть расходы, связанные с ее разработкой и освое­нием, получить дополнительный эффект. А это, повторяем, значит, что комплексная научная программа должна отве­чать на вопрос, кто, когда, где, каким образом будет внедрять научное открытие^ кто несет ответственность за внедрение.

Нужно сказать, что проблема прохождения новых науч­ных и технических идей в производство, проблема, как ее обычно называют, внедрения,— все еще слабое звено в системе «наука — техника — производство». Между тем практическое осуществление новых научных идей — это сегодня не менее важная задача, чем их разработка. Не случайно постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года ^[253]утверждается система меро­приятий по совершенствованию механизма управления прогрессом науки и техники.

Особое внимание обращено на освоение и распростра­нение программно-целевого планирования и управления в области науки и техники, с тем чтобы сосредоточить вни­мание на ключевых направлениях научно-технического прогресса, придать большую целенаправленность работе в этой области, ускорить создание и освоение новейших до­стижений науки и техники, ориентировать работу науч-

пых, проектных, конструкторских организаций и пред­приятий на конечные народнохозяйственные результаты.

Академии наук СССР, Госкомитету СССР по науке п технике и Госстрою СССР поручено разработать комплекс­ную программу научно-технического прогресса на двадца­тилетний период (по пятилетиям). Программа будет пред­ставляться Совету Министров СССР не позднее чем за два года до очередной пятилетки. Предусмотрено вносить в программу через каждые пять лет необходимые измене­ния и дополнения. На основе социально-экономических за­дач, выдвигаемых партией на длительную перспективу, и комплексной программы научно-технического прогресса предусматривается разработка основных направлений эко­номического и социального развития страны на десятиле­тие. Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981—1985 годы и на период до 1990 года утверждены па XXVI съезде КПСС.

В рамках десятой пятилетки разработано и в основ­ном осуществлено более 200 программ по решению важ­ных проблем развития науки и техники. Постановлением предусмотрено дальнейшее расширение и углубление практики разработки целевых программ, направленных на решение крупных научно-технических проблем и про­блем комплексного использования природных ресурсов, от­раслевых научно-технических проблем. Они явятся даль­нейшим развитием ныне осуществляемых программ и бу­дут разрабатываться в рамках государственных планов.

Так, на одиннадцатую пятилетку разработано 160 на­учно-технических программ, из которых 38 целевых комп­лексных, предусматривающих масштабную реализацию в народном хозяйстве наиболее крупных и значимых дости­жений науки.

Поскольку обеспечение высоких темпов научно-техни­ческого прогресса является могучим фактором повышения эффективности и качества, программы научно-технических работ занимают центральное место в народнохозяйствен­ных планах. Это предпочтение выражается в опережаю­щем характере таких программ по сравнению с другими раз­делами плана, усилении сводного планирования в прове­дении единой технической политики, обеспечении строгой преемственности программ во времени и их согласован­ности в пространстве, стыковке научно-технических про­грамм с другими мероприятиями и разделами плана.

В соответствии с динамичным характером современ­ной науки и техники возникает необходимость создания

организации столь же динамичного целевого характера, без жесткой, созданном па годы (а то и па десятилетня) структуры, без строгого определения состава подразделе­ний, организаций, призванных решать сложнейшие комп­лексные научно-технические программы. Эти организации существуют до тех пор, пока не достигнута цель: они объединяют усилия коллективов ученых, конструкторов, проектировщиков, производственников, способных внести вклад в достижение цели, независимо от их штатной при­надлежности. Не случайно XXVI съезд КПСС отметил необходимость «своевременно определять и изменять на­правленность исследований и разработок, организацион­ную структуру научных учреждений в соответствии с тре­бованиями научно-технической революции» ¹.

В длинной и чрезвычайно сложной цепи «паука — тех­ника — производство» участвуют коллективы академиче­ской и отраслевой науки, конструкторов и проектировщи­ков, производителей необходимых средств воплощения в материалы разработанного учеными того или иного про­цесса или изделия, строителей, монтажников, наладчиков и др. Согласно данным академика В. М. Глушкова, ассиг­нования в расчете на одного занятого в исследованиях, разработках и освоепии имеют следующие пропорции: 1 — «академическая» паука, 4 — отраслевая наука, 16 — кон­струирование и проектирование, 250 — внедрение процес­са в промышленное производство ^[254][255].

Вполне естественно, что такие новые крупные научные комплексы, как Сибирский, Дальневосточный, Уральский, Северокавказский, стремятся привлечь к совместной рабо­те конструкторов, проектировщиков, производственников, с тем чтобы ускорить внедрение ими созданных перспек­тивных научных разработок. Они работают несравненно эффективнее институтов с жесткой структурой.

Объединить в одно организационное целое ученых, кон­структоров, проектировщиков, производственников в целях обеспечения внедрения научных и технических новшеств, реализации сложнейших научно-технических программ — такова важная задача управления научно-техническим прогрессом ^[256].

Г. Общие черты программы

Мы видели, что программ — многообразие. Есть ли, однако, черты, присущие всем программам? Что это за черты?

Н. Климов и Д. Кузин ^[257][258]считают непременной, причем основополагающей, особенностью программы ее чрезвы­чайный, экстраординарный характер. Посредством про­граммы решаются не обычные, повседневные задачи, а наиболее злободневные, ключевые, связанные с жизненно важными звеньями экономической системы.

Отсюда вытекает глубокий и всесторонний характер программы, ее стратегическая направленность, централи­зация, обеспечивающая мобилизацию всех возможных средств и ресурсов. Именно централизация обеспечивает сосредоточение функций и ответственности, контроля над ресурсами в специальном органе управления, непосредст­венно осуществляющем координацию и интеграцию.

В силу своей чрезвычайности программа должна вы­полняться в условиях режима наибольшего благоприятст­вования, преимущественного материального стимулирова­ния, характеризоваться высокой степенью концентрации производства, научно-технических работ, ресурсов.

Несомненно, что в современных условиях экономиче­ская и научно-техническая обстановка меняется чрезвы­чайно быстро, на передний план выдвигаются новые, то одни, то другие направления научно-технического про­гресса, быстро меняются средства производства, предметы и формы потребления. Все это требует порой быстрых и даже чрезвычайных мер, концентрации на приоритетных направлениях больших трудовых и материальных ре­сурсов, финансовых вложений, гибких и подвижных форм управления.

И все же мы думаем, что в условиях огромного народ­нохозяйственного комплекса Союза ССР, где разрабаты­вается и реализуется множество общегосударственных, межотраслевых и территориальных программ, все они не

могут быть чрезвычайными, хотя какая-то небольшая часть программ и может носить экстраординарный харак­тер. Это программы по созданию крайне необходимых тех­нических средств, некоторые оборонные программы (вспо­мним программы по разработке атомного, а затем и водо­родного оружия), отдельные территориальные программы, связанные с освоением отдаленных и труднодоступных районов, программы, направленные на решение особенно острых экологических и некоторых других проблем. Спе­циальные программы разрабатываются и тогда, когда сложившиеся тенденции и пропорции развития не обеспе­чивают достижения в нужные сроки той или иной важной цели, когда достижение важной цели невозможно (по вре­мени, ресурсам и т. д.) в рамках существующих планов, когда возникает сложная проблема, нужен определенный результат, не предусмотренный ранее утвержденным пла­ном. Основная же часть программ, будучи компонентами народнохозяйственного плана, осуществляются в «нор­мальных» рамках, в условиях действующего механизма хозяйствования.

Общими чертами всех программ, независимо от их со­держания, объема и т. д., являются:

их направленность на цель, на конечный результат, подчинение всех мероприятий и действий, осуществляе­мых в рамках программы, конечной цели, конечному ре­зультату, будь то результат хозяйственный, политический, научно-технический и т. д.;

наличие в программе системы показателей, которые носят не только количественный, но и качественный ха­рактер, поскольку далеко не все запрограммированные со­циальные цели и конечные результаты могут быть вы­ражены количественно, поддаются стоимостной оценке;

объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех организаций, исполнителей, независимо от их ведомственной и терри­ториальной принадлежности от самого начала до оконча­ния работ^[259];

четкое распределение прав, обязанностей и ответст­венности между всеми организациями, исполнителями, ориентация исполнителей и особенно руководителей всех уровней на результат конечный и результаты промежу­точные, являющиеся средством, этапом, звеном в дости­жении конечной цели;

строгая и четкая координация и увязка функций орга­низаций, звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали);

согласование или включение программ в рамки народ­нохозяйственных (долгосрочных и пятилетних) планов;

гибкая система управления, максимально отвечающая особенностям программы, максимально приближенная к исполнителям.

Еще одна особенность программ, может быть и не всех, по народнохозяйственных, общегосударственных, обяза­тельно состоит в том, что они носят межотраслевой, меж­ведомственный характер.

«В настоящее время,— пишут Б. Мильнер, Л. Евенко и В. Рапопорт,— подчеркивается именно межведомствен­ный, межорганизационный характер программно-целевого подхода, когда весь комплекс работ (научные исследова­ния и разработки, проектирование, планирование, произ­водство в разных отраслях, материально-техническое, кад­ровое и информационное обеспечение, доведение продук­ции и услуг до конечного потребления и т. п.) рассмат­ривается как единая система, исходя из конечного эффекта в производственной или непроизводственной сферах без­относительно к ведомственной и отраслевой принадлеж­ности» ^[260].

Именно межотраслевой, межведомственный характер позволяет преодолеть местничество, ведомственность, от­рицательно сказывающиеся на нашем народном хозяйстве. Преодоление ведомственности — дело сложное и дли­тельное. Здесь важно прежде всего выработать рацио­нальные формы взаимосвязей, а также систему ограничи­телей, не позволяющих отрасли обосабливаться или разра­статься без меры, подобно флюсу. Одним из эффективных ограничителей являются территориальные проекты и программы, в основе которых отработка горизонтальных связей, учет интересов как административных единиц (об­ластей, городов и т. д.), так и различных отраслей, имею­щих объекты на данной территории.

Программно-целевой подход выражает объективную диалектику компонентов и системы в социалистической экономике, подчиненность, согласованность частей с це­лым. Крупные народнохозяйственные и социально-полити­ческие цели, цели общесистемные являются направляю­щим и организующим началом в функционировании и раз­витии отдельных компонентов экономики, в решении кон­кретных задач.

Одним из вариантов программно-целевого подхода яв­ляется мультипликационный подход к планированию и уп­равлению. Мультипликационный — значит умножающий, увеличивающий. Суть этого подхода состоит в том, что эффект, полученный в результате одного нововведения в технике и технологии, производстве, управлении и т. д. в силу системности общества, производства при соответ­ствующей организационной работе, порождает цепную реакцию, распространяется по всей системе, увеличивая эффективность системы в целом. Характерно, что мульти­пликационный эффект — эффект целостный, интеграль­ный, превышающий эффект нововведения какой-либо од­ной части системы. Этот подход применим не только в про­изводстве, но и в социальной жизни, культуре.

Болгарский философ Никола Стефанов ^[261]различает не­сколько видов мультипликационного эффекта.

Эффект диффузии — распространения, растекания, ког­да, скажем, техническое, технологическое новшество, рож­денное в одном звене социальной системы (в той или иной отрасли производства, науки), находит применение в дру­гих звеньях. Весьма близок к диффузному резонансный эффект; здесь резонансным, или лучевым, путем нововве­дение опять-таки наполняет различные звенья системы. Эффект стартового взрыва, когда эффективность растет ла­винообразно, причем в основе этого роста — крупное нов­шество, вызывающее качественный скачок в той или иной области. В случае эффекта сопутствующих возможностей само нововведение подчас не очень значительно, но по мере его применения выявляются и реализуются все но­вые возможности. Эффект растет постепенно, по неуклон­но. Эффект акселерации — ускорения используется тогда, когда значение новшества особенно велико и для его использования и распространения необходимы особые усилия.

Главная идея мультипликационного подхода состоит в

том, чтобы выявить и оценить не только эффект нововве­дения как такового, но интегральный, системный эффект, т. е. эффект, учтенный в рамках всей системы. При этом речь должна идти не только об экономическом, но и соци­альном, идеологическом, экологическом и т. д. эффекте.

Мультипликационные программы ставят своей целью не только создание новшества, но и его широкое распро­странение в системе.

Инициатором и организатором разработки целевых комплексных программ в социалистическом обществе вы­ступают Коммунистическая партия, Советское государст­во, его органы в центре и на местах. Это прежде всего Госплан СССР, Государственный комитет по науке и тех­нике. Зачастую они создают специальный программный орган (совет, комитет и т. д.), включающий крупных уче­ных и специалистов по проблемам, решаемым программой. Этот орган поручает разработку программы соответст­вующим министерствам и ведомствам, привлекает к не­посредственной разработке программы научно-исследова­тельские и проектно-конструкторские организации.

Заказчик программы выдает разработчикам исходные задания с указанием основной цели и крупных подцелей программы, возможных затрат, сроков выполнения про­граммы (в целом и по основным этапам), состава разра­ботчиков программы, формы документации, в которой нуж­но представить программу.

В разработке программ используется определенная технология — конкретные методы, средства, процедуры и т. п. Хотя роль технологии велика, ее нельзя переоце­нивать, а тем более абсолютизировать. Надо всегда пом­нить, что технология, процедуры зависимы от содержания, они служат содержанию, являются вспомогательными средствами реализации содержания. Нет слов, в известной мере они самостоятельны, но их самостоятельность носит относительный характер.

«Главное в управлении,— пишут С. Р. Микулинский и Г. X. Попов,— его содержание. Поэтому решить вопросы такого вспомогательного участка, каким является техноло­гия, нельзя окончательно и полно, если не исследовано содержание программ, содержание целей и т. д. Это со­держание — главный фактор, определяющий технологиче­ские решения, хотя технология имеет и свои собственные законы...» ^[262]

Программно-целевой подход историчен, конкретен. Нет такого подхода вообще, безотносительно к конкретно-ис­торическому обществу на определенной ступени его развития, к конкретному виду управления. Отсутствие кон­кретно-исторического подхода к программно-целевому пла­нированию, четких указаний на то, в каком (социалисти­ческом или капиталистическом) обществе оно применяет­ся, может привести к механическому перенесению опыта капиталистического программирования в условия социа­лизма, к некритическому использованию этого опыта.

В практике капиталистического управления программ­но-целевой подход занимает центральное, основное место. И это вполне естественно. Капиталистическое производст­во, общество в современных условиях сталкиваются с мас­сой проблем комплексного характера, проблем, требующих концентрации огромных ресурсов, усилий массы людей, многих предприятий и фирм. Отсюда широкое распрост­ранение государственно-монополистического регулирова­ния, программирования экономики. В условиях отсутст­вия планирования в масштабах всего капиталистического производства происходит превращение программно-целе­вого подхода в главный метод и организационную форму управления.

Нет слов, в разработке и использовании программно­целевого подхода капитализм накопил большой опыт, осо­бенно в области технологии его применения. Этот опыт мы должны использовать, критически переосмыслив его C учетом условий и задач социалистического общества.

Д. Этапы разработки программ

Разработка целевых программ, особенно имеющих об­щехозяйственное, общегосударственное значение,— дело весьма сложное и трудное. Эти трудности, как отмечает Е. 3. Майминас ^[263], вызываются рядом обстоятельств.

Во-первых, существенно более сложной стала структу­ра целей социально-экономического развития, их внутрен­ние взаимосвязи и соотношение с ресурсами. Рост благо­состояния народа как высшая цель экономической поли­тики партии все более непосредственно определяет линии развития социалистической экономики. Резко усложняют­ся как «вертикальные» взаимосвязи общественного, груп-

нового и индивидуального потребления, так и «горизон­тальные» взаимодействия — по социальным группам и районам страны. Ряд общественных потребностей — охра­на природной среды, освоение Мирового океана и космо­са, борьба с заболеваниями — носят поистине глобальный характер.

Во-вторых, главным источником роста экономики ста­новятся интенсивные факторы, прежде всего научно-тех­нический прогресс. Линия «наука — производство» пре­вращается в становой хребет производства в целом, опре­деляя развитие народного хозяйства, качественные сдви­ги в его технологической и пространственной структуре. Поставленная XXIV съездом КПСС историческая задача органически соединить достижения научно-технической революции с преимуществами социалистической системы хозяйства требует комплексного решения по всем линиям взаимодействия науки, техники и производства, динамики ресурсного потенциала, социальных и экономических про­цессов.

В-третьих, с усложнением комплекса общественных потребностей, системы общественного производства, рез­ким повышением роли научно-технического прогресса, их переплетением с социальными процессами существенно изменяются требования к хозяйственному механизму, вы­зывается необходимость дальнейшего совершенствования управления народным хозяйством.

Принятию программы предшествует длительная и сложная подготовка. Эта предварительная работа, по мне­нию Ю. М. Самохина ^[264], включает две стадии — подгото­вительную и предварительную.

IIa подготовительной стадии осуществляется выбор проблемы, решаемой программой, очерчиваются возмож­ные границы, масштабы проблемы. В результате в дирек­тивные органы представляется проблемная записка, па основе которой принимается решение о предварительной разработке программы.

На предварительной стадии глубоко анализируется со­стояние программы, подготавливаются исходные задания по ее разработке. Здесь точно очерчивается общественная потребность, удовлетворить которую обычными методами, без программы, невозможно, определяется главная цель Ji

совокупность крупных подцелей, устанавливаются целе­вые нормативы и варианты укрупненных мероприятий по достижению целей, потребные ресурсы, ориентировочные сроки и ответственные исполнители. На этой стадии осу­ществляются прогнозные расчеты — целевые и экстрапо­ляционные, определяются границы и структура програм­мы, составляется программа работ по организации разра­ботки и реализации программы, обсуждается возможная система управления программой.

После проведения этой предварительной работы разра­батывается целевая программа.

Разработка программы ведется поэтапно, причем еди­ного мнения о том, сколько этих этапов и каковы они по своему содержанию, среди специалистов нет.

Е. Д. Новиков и ІО. М. Самохин ^[265]различают четыре этапа.

Целевая разработка (структуризация исходной цели, построение дерева целей). В результате обрисовывается комплекс функционально выраженных подцелей програм­мы с оценками относительной важности каждой подцели и количественно выраженными целевыми нормативами, разрабатываются варианты комплексов объективно выра­женных целей, при этом цели оформляются в виде функ­ционально или объективно выраженных потребностей, ко­торые удовлетворяются в случае достижения основной цели.

Формирование вариантов программы — альтернатив реализации целей. Эти варианты включают комплекс ранжированных целей и комплексы технологических и ор­ганизационных способов их достижения, детализирован­ные так, чтобы соизмерить эффективность и затраты по каждому варианту. Заключение по программе, эффектив­ности и реализуемости ее вариантов согласовывается с заказчиком.

Оценка и выбор эффективных вариантов — сужение альтернатив, оформление в единое целое нормативов и целе­вых показателей программы, показателей ресурсных за­трат на реализацию программ, определение сроков отдель­ных подпрограмм.

Детализация и оформление программы — перевод ва­риантов на язык плана.

C точки зрения Н. Г. Чумаченко, А. П. Савченко, В. Г. Коренева, имеют место следующие этапы формиро­вания целевых комплексных программ: предварительный анализ состояния программируемой системы, составление прогноза развития системы; разработка плана формиро­вания программы; информационное обеспечение разработ­чиков; определение подцелей программы; детализация программы на подпрограммы; разработка вариантов дви­жения целей; системный анализ вариантов действий и ресурсов; выбор оптимальных вариантов; обобщение ма­териалов и составление сводной программы ¹.

Авторы уже упоминавшейся книги «Программно-целе­вой подход в управлении» считают, что проектирование и создание комплексов (комплексных программ) предпола­гает:

определение цели;

определение возможных альтернатив;

выделение ресурсов, необходимых для достижения цели;

проектирование и создание системы управления и ор­ганизации комплекса;

создание механизма функционирования и управления комплексом ^[266][267].

Несколько иная точка зрения у Г. А. Арбатова, кото­рый программно-целевой подход представляет себе сле­дующим образом:

открытие и обоснование конечных целей и на этой основе — промежуточных целей и задач, которые долж­ны решаться на всяком этапе;

открытие и сведение в единую систему частей решае­мой задачи, взаимосвязей ее с другими задачами и объек­тами, а также последствий принятых решений;

открытие и анализ альтернативных путей решения за­дачи в целом и ее отдельных элементов (подзадач), сравне­ние альтернатив с помощью соответствующих критериев и экспертных оценок и выбор оптимального решения;

создание (усовершенствование) структуры организа­ции, призванной реализовать программу и обеспечить наибольший эффект;

разработка и принятие конкретных программ по фи­нансированию и осуществлению работ — как долгосроч­ных, так и средне- и краткосрочных ¹.

Академик А. Г. Аганбегян считает, что разработка про­граммы проходит следующие стадии: составление предва­рительного, а затем развернутого прогноза; первичное формулирование целей и задач, их развертывание; научно­проектные и технико-экономические разработки; построе­ние структуры программы; ресурсная разработка про­граммы. Исходной в разработке программы является целе­вая установка ^[268][269].

На наш взгляд, программно-целевое управление содер­жит стадии:

познавательную, информационную; изучение ситуа­ции, настоящего и, возможно, будущего состояния систе­мы, выявление проблем, ресурсов и перспектив; это пред- целевая стадия;

целевую стадию; формулирование главной цели, ее расчленение на подцели, строительство дерева целей;

практически-стратегическую часть; выработка страте­гии реализации цели, разработка и описание мероприятий, средств и путей осуществления стратегии, достижения цели;

организационную стадию; создание системы как сово­купности организаций, необходимых для достижения цели, реализация программы, формирование органа уп­равления системой организаций, участвующих в про­грамме;

реализационно-практическую; осуществление про­граммы системой соответствующих организаций;

результирующую часть: подведение итогов ^[270].

Реализационно-практическая стадия обязательно со­держит перечень мер, которые следует принять для реа­лизации поставленной цели. Причем исключительно важно скоординировать и субординировать эти мероприя­тия. Одна группа мероприятий проводится параллельно, другая — последовательно, когда выполнение одних меро­приятий служит исходным условием для проведения дру­гих. Третья группа полностью или частично проводится

вне программы. В одном случае в программу включается результат этих Мероприятий, а в другом сами мероприя­тия на их заключительной стадии.

Эта стадия заключает в себе и вариантность, наличие и выбор альтернатив в путях и средствах достижения целей. «...Определенная генеральная цель может быть достигнута несколькими альтернативными программами пли их комбинациями, а какая-либо программа — одновре­менно способствовать достижению нескольких целей и, возможно, препятствовать реализации некоторых других целей» ^[271].

Весьма ответственной и трудной задачей является сравнение альтернатив и выбор наилучшего варианта. В решении этой задачи при условии полной или частич­ной сравнимости альтернатив различают два подхода. Первый — сравнение по конечным результатам. Этот под­ход внешне весьма заманчив, по практически трудно реа­лизуем, поскольку велика роль неопределенности в опре­делении прямых, а тем более косвенных конечных резуль­татов. Второй — сравнение па базе ресурсов. Этот подход достаточно рационален и часто используется на практике.

Для того чтобы избежать ошибок при выборе альтер­натив в условиях большой неопределенности, иногда идут параллельными путями к достижению одной цели. Прав­да, это — дорогостоящее дело. Однако бывают программы, предусматривающие достижение целей настолько важных для общества (скажем, оборонные программы), что обще­ство вынуждено идти на Дополнительные затраты.

Поиск альтернатив, их оценка и выбор — область уп­равления, где всего меньше возможна формализация. Это область творческой работы человека, и прежде всего чело­века-руководителя. В то же время нельзя недооценивать формальные методы и средства. Наоборот, системный под­ход, в том числе и такие его формы, как комплексная це­левая программа, создает широкие возможности для при­менения математических методов и электронно-вычисли­тельной техники.

В самом деле, целевую программу можно представить в виде системы матриц, по горизонтали которых распола­гаются исполнительские организации, а по вертикали — поставленная цель пли этапы ее достижения. На основе теории матричного исчисления и с использованием ЭВМ можно апализировать и синтезировать состояние дел, при-

пимать рациональные решения относительно сроков и ре­сурсов (трудовых, материальных и финансовых).

Разрабатываются директивный (на весь срок реализа­ции программы) и календарные (по видам отдельных ра­бот и срокам их выполнения) сетевые графики. В кален­дарных графиках программа в целом и ее крупные бло­ки, выделенные в матрицах, расчленяются на частичные мероприятия и операции, которые осуществляются испол­нительскими группами и отдельными исполнителями по операционным планам. Результаты реализации сетевых графиков на основе теории графиков и сетей могут быть обработаны на ЭВМ с точки зрения опять-таки сроков п ресурсов. Эти результаты регулярно сообщаются выше­стоящим органам, руководству программы и исполнитель­ским организациям, которые в случае необходимости кор­ригируют процесс реализации программы.

Для выполнения этой работы создаются специальные информационные центры, оснащенные ЭВМ, набором пе­риферийной и терминальной техники и обслуживаемые квалифицированным персоналом. Таким образом, управ­ление реализации программы можно вести в автоматизи­рованном режиме, что позволяет руководству программой, избавившись от мелких текущих дел, вести творческую работу.

Е. Целевые программы и план

Отмечая большое значение программно-целевого под­хода в управлении, мы не склонны, однако, преувеличи­вать его значение, как это делает, к примеру, Марко Марков. «В наше время,—пишет он,—программно-целе­вой и комплексный подход все более превращается в тех­нологическую основу современного управления, а его при­менение — в решающее условие повышения эффективно­сти руководящей деятельности» ¹.

Нам представляется, что программно-целевой подход вряд ли может служить «технологической осповой совре­менного управления». Этой основой является сложившая­ся в социалистическом обществе система централизован­ного планового управления.

IIa органическую связь целевых программ и планов, подчиненность программ планам указывает академик II. П. Федоренко: «Разработка программ не имеет целью заменить территориальный и отраслевой разрезы плани­

рования: роль программ подобна дополнительному карка­су, закрепляющему те части здания экономики, которые испытывают наибольшую нагрузку, требуют особого вни­мания из-за их технической новизны или социальной зна­чимости, обещают особо высокую эффективность вложе­ния за счет серьезных сдвигов в структуре производства и др.» *.

«...Программный подход,— пишут С. Р. Микулинский и Г. X. Попов,— не антитеза, и тем более он не заменяет существующую систему управления. Основным остается сводное народнохозяйственное, отраслевое и территори­альное плановое управление. Программный подход как бы накладывается на существующую систему, дополняет ее, усиливает ее и — в определенных направлениях — ча­стично трансформирует ее, не отменяя и не подменяя, но приспосабливая ее к решению программных задач, и сам в определенной степени приспосабливается к ней, стремясь «вписаться» в нее» ^[272][273].

Программы органически связаны со всей совокупно­стью планов. Они являются логическим продолжением, конкретизацией, утверждением и развитием основных принципов социалистического планирования и управ­ления.

Программно-целевой подход предполагает разработку и решение проблем научно-технического и социально-эко­номического прогресса, имеющих общегосударственное значение, проблем межотраслевого, межведомственного и межрегионального характера, которые в силу их объема, сроков исполнения и других причин не могут быть реше­ны только в рамках одногодичных и пятилетних, отрасле­вых или территориальных плапов. В этом случае про­граммно-целевой подход представляет конкретизацию и развитие системного, общехозяйственного подхода к выбо­ру главных направлений развития хозяйства, определению их критериев, разработке системы показателей.

Этот подход предусматривает определение больших, общеобщественных целей, достичь которых можно только последовательным, поэтапным решением выявленных проблем; при этом цель выступает как удовлетворение

важных общественных потребностей, как конечный ожи­даемый результат в определенной сфере; выделение ве­дущих направлений развития. В этом случае конкретизи­руется и развивается целевая ориентация народнохозяй­ственных планов.

Этот подход означает разработку системных комплекс­ных проблем в их целостности, в единстве научно-техниче­ских, экономических, социально-политических и идеоло­гических аспектов. В этом случае имеет место конкрети­зация и развитие принципа комплексности народнохозяй­ственного планирования.

Стыковка, интеграция целевых комплексных программ и народнохозяйственных планов, введение программ в рамки народнохозяйственных планов является одной из важных и сложных проблем программно-целевого подхода.

Обсуждением этого вопроса занималась специальная (первая) секция Всесоюзной конференции «Программно­целевые методы в планировании и управлении в свете решений XXV съезда КПСС». Лейтмотив сделанных на секции докладов — это идея о том, что программы явля­ются специфическими звеньями планов, что невозможно рассматривать программы вне планов.

Программы входят, монтируются в план самым раз­личным образом, причем речь идет о вхождении не только программ в целом, но и их отдельных компонентов. Про­грамма может входить полностью в рамки пятилетнего плана, но может и выходить из его рамок, но укладывать­ся в свою очередь в рамки долгосрочного или перспектив­ного плана. В последнем случае программа включается в пятилетний план не полностью, а лишь в той ее части, ко­торая реализуется в течение периода времени, очерчепно- го рамками пятилетки.

В сводный раздел плана могут входить общие показа­тели не одной, а всех программ, осуществляемых в плано­вом периоде. В плане может быть специальный программ­ный раздел, в котором отражаются показатели наиболее важных программ. Показатели комплексных программ мо­гут входить и в другие — непрограммные — разделы пла­на: территориальные, отраслевые и функциональные. В сводно-ресурсные разделы плана могут входить показа­тели затрат, ресурсов, необходимых для реализации про­грамм. В отраслевых и территориальных разделах плана могут содержаться задания отраслевым и территориаль­ным органам управления, связапные с выполнением про­грамм. Программные разделы плана не противоречат и от-

нюдь не умаляют роли отраслевого и территориального разрезов планирования, разрезов, давно сложившихся и ставших традиционными. Программы дополняют эти раз­делы. Мало того, они служат и серьезным фактором ин­тегрирования отраслевого и территориального разделов плана, поскольку пронизывают их, обогащают, увязы­вают и согласовывают их, придают планам более целе­устремленный, направленный на достижение важнейших конечных результатов характер, имеющих, как правило, общегосударственное значение.

«Одна из важных задач методологии и методики народ­нохозяйственного планирования,— пишут Б. А. Райзберг и М. И. Большаков,— состоит в построении методов раз­работки перспективных планов развития народного хозяй­ства, позволяющих согласовать и увязать проблемно-про­граммный разрез плана с его другими разрезами, то есть органически «вписать» комплексные программы, их ме­роприятия и показатели в народнохозяйственный план в целом, а также в плановые задания и показатели отрас­левых, территориальных и функциональных разделов пла­на» ^[274]. Главное в этой работе — увязать цели комплексных программ с целями народнохозяйственных планов, компо­нентами которых эти программы (полностью или какой- то своей частью) являются, вписать программы в общую архитектонику планов, планово обеспечить программы материальными и трудовыми ресурсами, их финансиро­вание.

Авторы предложили весьма оригинальную графо-мат­ричную многофакторную модель народного хозяйства, ко­торая по сути своей есть сетевая модель в виде графа, на­несенного на матричную таблицу. В этой модели увязаны: круг плановых работ, выполняемых определенным функ­циональным звеном планового органа и ориентированных па разработку определенных разделов или подразделов плана (форма отражения в модели — строка матричной таблицы); последовательность выполнения плановых ра­бот во времени, по стадиям разработки плана (столбцы матричной сетки); плановые функции (операции), харак­теризующие сам процесс разработки плана, его содержа-

пие (сетевой граф); информационные потоки, протекаю­щие внутри системы планирования и связывающие его в единый процесс, а также входящие и исходящие из си­стемы потоки информации (дуги, направленные отрезки графа).

Модель содержит поэтапность планового процесса, ана­лиз достигнутого уровня и сложившихся долговремен­ных тенденций развития народного хозяйства, первичное формирование целей социально-экономического развития и определение перечня проблем и долгосрочных прогнозов, разработку прогнозов и формирование важнейших задач развития народного хозяйства на перспективу; выявление проблем, для решения которых необходима разработка комплексных программ; определение ориентировочных объемов, темпов роста и укрупненных пропорций на ос­нове разработки укрупненных балансов основных видов ресурсов и отраслевых гипотез; разработку перечня дол­госрочных комплексных программ; определение укрупнен­ных показателей программ в плане.

Далее в модели дается подробная характеристика про­цесса разработки программного разреза плана: формиро­вание развернутой (уточненной и детализованной) систе­мы долгосрочных целей; определение основных направле­ний и путей развития экономики; разработка исходных заданий по отдельным программам; предварительная раз­работка долгосрочных программ; анализ сводных показа­телей комплексных программ и согласование их с показа­телями внепрограммной части плана; определение свод­ных показателей программного разреза плана в составе основных направлений; детальная разработка долгосроч­ных комплексных программ разработчиками; внесение из­менений и дополнений в программу при разработке уточ­ненного варианта основных направлений развития народ­ного хозяйства; разработка предварительного варианта основных направлений; окончательное определение пока­зателей комплексных программ в соответствии с уточнен­ным вариантом основных направлений плана и результа­тов детализации программ; формирование программного раздела долгосрочного плана; формирование основных на­правлений долгосрочного плана.

Нам представляется, что модель Б. А. Райзберга — М. И. Большакова убедительно отражает единство про­граммно-целевого планирования с традиционным народ­нохозяйственным планированием, взаимную связь и пе­реплетение операций по разработке программ и планов.

О выделении в планах специального программного раз­дела говорили на конференции Е. Д. Новиков, Ю. М. Са­мохин, Б. В. Лабренц и др. При этом отмечалось, что для включения программы в план она должна отвечать по крайней мере двум условиям: программа призвана содер­жать четкие показатели, которых посредством программы предполагается достичь; эти конкретные показатели по форме своего выражения должны быть соответствующими или хотя бы близкими к формам, принятым в народнохо­зяйственном плане. При этом естественно, что программы нужно определенным образом (в отношении показателей) унифицировать, с тем чтобы их было возможно включить в единый план.

Единство плана и программ давно уже подтверждено практикой социалистического хозяйствования. Так, к при­меру, такие разделы Основных направлений экономиче­ского и социального развития СССР на 1981—1985 годы и на период до 1990 года, как «Развитие науки и ускорение технического прогресса», «Охрана природы», «Социальное развитие и повышение народного благо­состояния», имеют по существу программно-целевой ха­рактер.

XXVI съезд КПСС решил: «Шире использовать целе­вые комплексные программы как органические составные части государственных перспективных планов экономиче­ского и социального развития, повысить их обоснован­ность, направленность на конечные результаты и реше­ние конкретных научно-технических, экономических и социальных проблем» ^[275]. В первую очередь речь идет о про­граммах — продовольственной, развития производства то­варов народного потребления и услуг, сокращения приме­нения ручного труда, подъема машиностроения, энерге­тики и всех видов транспорта.

Известно, что в стране все еще имеют место трудности со снабжением населения продовольствием. В целях ради­кального решения проблемы признано необходимым раз­работать специальную продовольственную программу, «Она,— отметил Л. И. Брежнев на XXVI съезде КПСС,— должна обеспечить значительное увеличение производства сельскохозяйственной продукции. Она должна теснее сом­кнуть сельское хозяйство с отраслями, занимающимися хранением и переработкой его продукции. И, конечно, с торговлей. Другими словами, ее цель — в возможно более

сжатые сроки решить задачу бесперебойного снабжения населения продуктами» ^[276].

Предусмотрена также разработка долговременной ком­плексной программы развития транспорта. Эта программа призвана усилить координацию работы всех видов транс­порта — железнодорожного, автомобильного и воздушно­го, морского, речного и трубопроводного, ускорить разви­тие дорог, аэропортов, трубопроводов в Сибири и на Даль­нем Востоке.

Эти и другие программы «вмонтированы» в одиннад­цатый пятилетний план. Не исключено, что их реализа­ция выйдет за рамки очередной пятилетки. Программы грандиозны, и одной пятилетки, судя по всему, недоста­точно для их осуществления.

Итак, программа и план взаимосвязаны. Широкое ис­пользование программно-целевого подхода предполагает формирование наряду с отраслевым и территориальным программного разреза плана, увязку прогнозов, долгосроч­ных, среднесрочных и текущих планов, согласование эко­номических, социально-политических, идеологических и других аспектов планирования.

Ни одна целевая комплексная программа как в целом, так и в любом отдельном ее звене не может быть реализо­вана, ни главная цель, ни одна из подцелей не может быть достигнута, если программа не будет обеспечена ресурса­ми. Причем речь идет о всей совокупности ресурсов — ма­териальных (материалы, сырье, техника, технология и т. д.), финансовых, трудовых (рабочие, специалисты, уче­ные). Ныне к ресурсам относят и информацию, и это впол­не естественно. Ведь для формулирования целей, разра­ботки программ и планов и осуществления других работ, связанных с программой, а также для управления реа­лизацией программы необходима различного рода инфор­мация — экономическая, социально-политическая, научно- техническая и т. п. Причем нужна не только информация как таковая, но и научные и технические средства ее сбо­ра, переработки, передачи и использования.

Ресурсы учитываются (причем обязательно в плановом порядке) и при определении целей — ведь выполнимы лишь цели, обеспеченные ресурсами, и при выработке аль­тернатив, и при выборе стратегии, поскольку любая стра­тегия вне учета ресурсов, вне обеспеченности ресурсами остается бесполезной.

Роль ресурсов велика, но одних только ресурсов далеко еще не достаточно. Главное — умело распорядиться этими ресурсами, что способны сделать лишь знающие и умелые люди, коллективы людей, которые нужно рационально ор­ганизовать, сконцентрировав их усилия на реализации программы. Иными словами, необходимо организационное обеспечение управления разработкой и реализацией про­граммы.

4.